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《电影管理条例》释义—第一章
第一章 总则
本章共6条，主要规定了《电影管理条例》的立法宗旨、适应范围、从事电影活动的方针、方向、负责管理电影工作的行政部门及其职责、全国性电影社团的活动原则、国家对为电影事业作出贡献的单位和个人的奖励等。本章的内容对理解、执行条例起着总的指导作用，对本章规定的把握也正确理解后面各章规定的关键所在。
第一条 为了加强电影行业管理，发展和繁荣电影事业，满足人民群众文化生活需要，促进社会主义物质文明和精神文明建设，制定本条例。
[释义]本条是关于条例的立法宗旨，即立法目的和立法指导思想的规定。
一、如何理解条例的立法宗旨
1.制定电影管理条例的必要性决定了立法宗旨
1895年，法国人发明了电影，制作成世界上最早的一部电影。１896年中国第一次放映电影，1905年中国人拍成了自己的第一部电影－－舞台艺术纪录片《定军山》。世界电影已有了百年的历史，中国电影也走过了90年的光辉历程。90年共拍摄故事片约4500部，有近3000部是新中国成立后拍摄的，其中党的十一届三中全会以来拍摄了2200多部。还制作了大量的科教、纪录和美术影片，留下了一大批脍炙人口、影响久远的优秀影片，形成了一支50万人的从业大军，观众达数百亿人次。但是，自八十年代末，中国的电影在发展中也遇到了不少困难，电影的放映场次、观众人次发行收入、放映收入四项指标连年下降，一些制片厂经营困难。从客观环境看，随着经济发展和科技进步，电视迅速普及，新兴文化媒体日益增多，娱乐方式日趋多样，文化市场竞争激烈，电影受到强烈冲击。尤其是在从社会主义计划经济向市场经济体制的转变过程中，电影受到了资金投入不够、经济实力不强，包袱沉重，运转机制不灵，市场运作经验不足等方面的困扰，再加上我们对电影市场的培育、管理也不到位，出现了粗制滥造的影片，走私、盗版、黄色、反动的电影录像带、光盘在一定地区、一定程度上泛滥，电影远不能满足群众的需要。如何发展和繁荣电影事业，使电影再创辉煌，满足人民群众不断增长的文化生活需要，一靠建立完善的电影体制，二靠立法，用法律手段保障电影事业的发展，正是由此，确定了电影管理条例的立法宗旨。
2.条例的性质也决定了其立法宗旨
《电影管理条例》是在我国制定电影法条件尚不成熟的情况下，由国务院制定的行政法规。制定这个条例，主要依据的是宪法。宪法第22条规定："国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。"条例的立法宗旨也来自宪法这一规定的精神。
条例的性质是制定条例时争论较多的问题。当时有三种看法：
（1）条例应是发展性的，应当确定保证电影事业发展和繁荣；
（2）条例应是管理性的，我国的电影问题主要是管理，整治电影市场的混乱、无序和非法行为泛滥问题；
（3）条例应是发展与管理相结合性的。条例最终接受了第3种观点。主要是考虑到有利于解决电影所面临的困扰与问题。
条例发展与管理相结合的性质决定了条例的立法宗旨。其中，加强电影行业管理、发展和繁荣电影事业是满足人民群众文化生活需要。促进社会主义物质文明建设和精神文明建设的前提。满足人民群众文化生活需要、促进社会主义物质文明建设和精神文明建设是加强电影行业管理、发展和繁荣电影事业的必然结果。
二、条例的立法宗旨在条例中的具体体现
1.在加强电影行业管理方面体现为七个方面：
（1）明确了负责电影管理工作的机关；
（2）规定了设立电影制片、发行、放映单位的摄制电影许可证制度、电影发行经营许可证制度和电影放映经营许可证制度；
（3）规定了中外合作摄制电影片许可证制度；
（4）规定了电影审查与电影片公映许可证制度；
（5）规定了电影涉外交流与电影片进出口程序；
（6）规定了对非法电影活动的查处；
（7）规定了违反条例的法律责任。
2.在发展和繁荣电影方面体现为七个方面：
（1）规定电影制片、发行、放映须有具备资格的单位进行，为制片、发行，放映一体化、院线制的改革创造了条件；
（2）规定了电影制片、发行、放映单位在电影活动中的权利，使电影活动主体自主参与市场活动有了法律依据；
（3）鼓励非电影制片单位与个人以资助、投资的形式参与摄制电影片；
（4）规定了电影著作权的有关问题；
（5）规定了国产电影片与进口电影片放映的时间比例，以保护民族电影，保证中国特色电影占主导地位；
（6）规定了国家对为发展电影事业做出贡献的单位和个人的奖励；
（7）规定了发展电影事业的其它保障制度。
第二条 本条例适用于在中华人民共和国境内的故事片、纪录片、科教片、美术片、专题片等电影片的制片、进口、出口、发行和放映等活动。
[释义]本条是关于条例适用范围的规定。它包括条例在时间、空间的效力和条例所调整的法律关系。
一、条例的时间和空间效力
《电影管理条例》的时间效力，是指这部行政法规的生效时间。根据条例第64条的规定，本条例自1996年7月1日起施行，也就是说，从1996年7月1日起，从事条例所规定的各项活动都必须依据《电影管理条例》执行。条例的空间效力是指在中华人民共和国境内从事制片、进口、出口、发行和放映等电影活动，本条例都有约束力。
二、条例调整的电影法律关系
电影的法律关系，在《电影管理条例》的规范下，主要为电影行政管理法律关系和民事法律关系。行政法律关系是指国家行政机关在履行其职能过程中发生的各种社会关系的总称。民事法律关系是平等当事人之间发生的、符合民法规范的，具有权利义务内容的社会关系。包括财产所有权关系、债权关系、知识产权关系和民法规定的人身权关系。
在电影活动中，大量的经常发生的社会关系为民事法律关系，行政管理法律关系相对要少一些。条例之所以较多地规范电影行政管理关系，而没有更多的规范民事法律关系，主要是因为行政机关的权限须由法律规定，行政机关不能行使法律没有允许的权利；而民事行为由平等主体依自己的意思进行，民事主体可以进行法律不禁止的行为。
1.电影法律关系的主体是指法律关系的参与者。主要包括管理电影的行政部门、电影制片单位、发行单位、放映单位、进出口单位和以资助、投资的形式参与摄制电影片等活动的自然人。
2.电影法律关系的客体主要为电影活动，即电影的制片、进口、出口、发行和放映等活动。制片指通过电影技术将影像固定于可供连续放映的胶片上的活动，电影可由一家电影制片单位摄制，也可由几个制片单位联合摄制，还可由我国电影制片单位与境外制片单位合作摄制。制片除现场拍摄、后期制作外，必须通过审查才能算完成整个活动，进口、出口、发行和放映都不难理解，但自从新技术革命出现后，不仅制片中出现了电影片的复制问题，而且给发行放映也带来了新问题。传统的发行是电影拷贝的发行，而现在却有以录像带、光盘等其它媒体的发行、放映的情况更为复杂，电影面对公众已不仅仅是银幕上的画面，还包括电视台的播映、音像设备和由计算机媒体播放的电影、动感电影以至电子游戏等等。
这里的电影活动指与故事片、纪录片、科教片、美术片、专题片等电影片有关的电影活动。条例只列举了五类电影片，而没有对电影下一个定义。在立法时，关于电影的定义有影像论和胶片论两种观点。影像论认为，电影是指通过放映机或电子设备还原，投放在银幕上的，表现一定内容的一系列关联活动的影像。但这一定义没能把电影同其他音像区别开来，因为电子设备也可将录像带还原，通过投影仪投放到银幕上。胶片论认为，电影是通过光、电技术，将一定内容的一系列关联活动固定在胶片上，并可通过放映机将这些活动的影像还原，投放到银幕上。而这一定义又过于传统，不能反映新技术给传统电影带来的变化，不能反映当今影、视、录一体化的要求。鉴于此，条例采取例举式规定了五类电影片有关的电影活动，从电影活动的角度界定条例的范围。
3.电影法律关系的内容指电影法律关系主体的权利和义务。法律上的权利。是指法律规范所规定的、法律关系主体所享有的某种权能。它可以表现为享有权利的人有权自己作出一定的行为，也可以表现为享有权利的人要求他人作出一定行为。法律上的义务是指法律所规定的、法律关系主体所承担的某种必须履行的责任。它或者表现为负有义务的人必须按照有权人的要求作出一定的行为，或者表现为负有义务的人必须抑制一定的行为。这些权利义务都体现在以后的各章之中，这里就不再详细叙述。
第三条 从事电影制片、进口、出口、发行和放映等活动，必须坚持为人民服务、为社会主义服务的方向。
[释义] 本条是关于电影活动的方向、方针的规定。
一、规定从事电影活动的"两为"方向的目的
像本条这样的规定，其它的法律和行政法规的立法中是不多见的，只有在宣传文化、新闻出版方面的立法中才会见到类似的规定。这是本条例的一个特点，它由条例的宣传文化方面法规的性质决定的。电影是思想宣传领域的重要组成部分，是落实"以科学的理论武装人，以正确的舆论引导人，以高尚的精神塑造人，以优秀的作品鼓舞人"四项任务的有力载体，有其明确的目标和方向。因此，电影立法应当满足电影活动的要求，符合思想宣传工作对电影的要求，遵循思想宣传工作的规律，遵循电影活动的客观规律，把电影活动的方向、方针用法律规范的形式确定下来。基于这一原因，电影管理条例确定了从事电影活动的方向、方针。
二、如何理解"为人民服务、为社会主义服务"的方向
1.为人民服务
电影活动坚持为人民服务的方向，要求电影必须贴近生活，走向大众、赢得大众。电影工作者要熟悉人民群众的生活，关心人民群众的切身利益，了解群众的疾苦和痛痒，满腔热情地从人民群众创造历史、建设美好生活的实践中去发现美、捕捉美，通过艺术开掘，来展现生活的底蕴和创造的魅力，让人民群众的奋发精神和创造力量透过生动鲜明的艺术形象得到典型的对象化体现，引导和激励人们追求真善美。 要求电影适应人民大众和鉴赏情趣，最大限度地满足人民群众的审美需要。及时捕捉现代科学技术发展的最新动态，以新的方式、手段拓宽制片手段和发行、放映渠道，使电影更及时、更广泛地与人民群众见面。
2.为社会主义服务
宪法规定国家发展包括电影在内的文化事业，应当为社会主义服务。所以为社会主义服务是历史赋予我国电影的重任。
电影为社会主义服务，就必须走进社会主义现代化建设之中，准确描写、反映社会主义市场经济体制下的社会风貌和时代精神，弘扬正气，鞭笞邪恶，要把党的崇高理想信念和优良作风、中华民族的优秀传统和美德展现给观众，把反映爱国主义、集体主义、社会主义思想和精神的艺术形象展现给观众，激发人们与祖国、与民族同呼吸、共命运的炽热感情，培养人们的高尚的道德情操和健康的审美情趣。
电影从业人员必须遵循社会主义原则，不得摄制、发行、放映有悖于社会主义原则要求的电影片，更不能摄制、发行、放映反对我国社会主义制度的电影。对于这一点，条例是有明确规定的，例如条例第24条第一款的禁载规定。违反社会主义原则，不仅对社会主义建设不利，对电影及其从业经营人员也不利，轻则经济上受损，重则要承担法律责任。
在新的历史条件下，电影要很好地发挥服务人民、鼓舞人民的作用，必须认真贯彻我们关于文艺工作的方针原则。如：坚持邓小平建设有中国特色社会主义理论和党基本路线、基本方针；坚持百花齐放、百家争鸣的方针；坚持弘扬主旋律，提倡多样化；支持社会效益第一，努力实现社会效益与经济效益相统一等。电影管理条例规定坚持为人民服务和为社会主义服务，这主要是立法规律和立法技术的要求，它与这些方针原则是相一致的。
第四条 国务院广播电影电视行政部门主管全国电影工作。 县级以上的地方各级人民政府管理电影的行政部门，依照本条例负责本行政区域内的电影管理工作。
[释义]本条是关于电影行政管理部门的规定，确定了电影行政管理部门的职责。
一、电影行政管理部门的法律特征
电影行政管理部门是条例所调整的法律关系主体的主要方面，作为行使国家电影行政管理部门，有权对管理的相对一方主体--电影的制片者、进出口者、发行者、放映者的活动进行必要的组织、指挥、监督、协调等。电影的制片者、进出口者、发行者、放映者有服从国家电影行政部门实施电影行政管理的义务，而电影行政部门在其电影管理活动中也有遵守法规、履行职责、依法行政的义务。电影制片者、进出口者、发行者、放映者和其他社会活动的主体有支持和监督电影行政部门遵守法规、履行职责、依法行政的权利。电影行政管理部门的法律特征体现在以下四方面：
1.以管理者身份同电影制片者、进口者、出口者、发行者、放映者发生的直接的权利、义务关系，主要以命令和服从的关系表现，如电影行政部门在特殊情况下命令发行、放映的单位停止放映或者删剪已经取得《电影片公映许可证》的电影片，发行、放映电影的单位必须服从停止放映或者删剪电影片的命令。
2.以指导者的身份同相对一方的电影制片者、进口者、出口者、发行者、放映者发生的直接的权利义务关系，主要以指导与被指导的关系表现。电影行政部门对电影行政管理相对主体指导的情况很多，如计划指导、政策导向指导和技术方面的指导。
3.以服务者的身份同相对一方的电影制片者、进口者、出口者、发行者、放映者发生的直接的权利义务关系，主要以服务与被服务的关系表现。如电影行政管理为电影活动主体提供国内外电影最新发展信息、组织中外电影交流等。
4.以授权者的身份同相对一方的电影制片者，进口者、出口者、发行者、放映者发生的直接的权利义务关系，主要以授权者与被授权者的关系表现。如管理电影行政部门向电影制片、发行、放映申请单位发给《摄制电影许可证》、《电影发行经营许可证》、《电影放映经营许可证》，就分别授予了电影制片单位摄制电影片、电影发行单位发行经营电影片、电影放映单位放映电影片的权利。
二、关于全国电影行政管理机关的规定
负责全国电影行政管理的机关为广播电影电视部，其专门负责电影行政管理的内设机构为电影事业管理局。广播电影电视部主管电影工作的职责在本条没有明确规定，但在分则的规定可以归纳为十一项：
1.贯彻执行国家有关电影业的法律、法规和在电影业中贯彻执行国家法律、法规；
2.制定涉及电影活动的规章；
3.制定电影制片单位总量、布局、结构规划；
4.审批电影制片单位；
5.审批中外合作摄制电影片；
6.其电影审查机构对申请公映、进口、发行、出口的电影片进行审查；
7.批准电影进口经营单位，审批举办中外电影展、国际电影节或者参加境外电影展、电影节等涉外电影交流活动；
8.审批跨省电影发行单位；
9.在特殊情况下作出已获公映的电影停止放映或者删剪的决定；
10.对非法电影涉外交流活动进行处罚；
11.对全国性电影行业的社会团体的活动进行指导。
三、关于地方电影行政管理机关的规定
1.负责地方电影行政管理的机关
条例规定，负责地方电影行政管理的机关为县级以上的地方各级人民政府管理电影的行政部门。目前，各地的电影管理的机关不同，有的省、自治区、直辖市确定广播电影电视厅（局）负责本行政区域内的电影管理工作，有的广播电视厅（局）与文化厅（局）各负责本行政区内的某一部门的电影管理工作。县、市的情况也大体相同。
2.地方管理电影行政的机关在电影行政管理方面的职责
本条第2款确定了地方电影行政管理机关在电影行政管理方面的职责、权限，规定县级以上地方各级人民政府管理电影的行政部门负责电影管理工作应遵循的两条原则，一是要限于本行政区域以内，在本级人民政府行使行政管辖权的区域范围以内；二是进行电影管理工作时要依照本条例的规定，这表明地方管理电影行政机关在电影行政管理方面的职责、权限都是由本条例规定的。根据条例的规定，地方电影行政管理机关的职责主要有以下四项：
（1）贯彻执行国家有关电影业的法律、法规和监督检查本行政区域内的电影业贯彻实施国家有关的法律、法规情况；
（2）在国务院广播电影电视行政部门审批电影制片单位之前审核设立申请；
（3）审批电影发行、放映单位，其中发行单位只能由省级人民政府管理电影的行政部门审批；
（4）追究违反本条例的电影行政管理法律关系的法律责任。
第五条 全国性电影行业的社会团体按照其章程，在国务院广播电影电视行政部门指导下，实行自律管理。
[释义]本条是关于全国性电影行业的社会团体活动原则的规定。明确规定这些社会团体可以在行政部门指导下实行自律管理。
一、全国性电影行业社会团体从事活动的前提条件
根据1989年10月国务院颁布的《社会团体登记管理条例》等有关规定，全国性电影行业的社会团体从事有关活动，需要具备法定的条件并经法定程序批准。法定条件一般包括：有本社团的章程、有一定数量的发起会员和负责人、有组织机构、有合法的经费来源和一定资金、具备法人资格，能够独立承担民事责任。法定程序包括：由广播电影电视部对拟成立的社会团体进行资格审查并批准后，申请人到民政部申请登记，获准登记的全国性电影行业社会团体即可依照其登记的章程进行活动，这种活动受国家保护，其他任何组织和个人不得非法干预。但是，全国性电影行业社会团体在活动时必须遵守宪法和法律、法规，维护国家的统一和民族团结，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利，不得从事以营利为目的的经营活动。
二、全国性电影行业社会团体的状况及活动的业务范围
全国性电影行业社会团体资格最老的要算中国电影家协会。该协会成立于1949年7月，当时的名称为中华电影艺术工作者协会，以后又几次更名，1979年的第四次全国代表大会上改名为中国电影家协会。该协会以电影艺术家、电影技术家、电影事业家以及从事电影评论、研究、编辑、翻译、出版教学等各项电影专业工作人员为会员，并吸收会友。以后又成立了地方分会和专业学会。随着社会团体管理逐步走向法制化，各专业电影社会团体先后分立于中国电影家协会。以后，又成立了一些新的全国性电影行业社会团体。据有关资料，除中国电影家协会外，目前还有20多个全国性电影行业社会团体，主要有中国电影文学学会、中国电影表演艺术学会、中国电影制片人协会、中国电影发行放映协会、中国电影导演协会，等等。除此之外，还有各种基金会，如：中国电影基金会、夏衍电影文学基金会等。
三、全国性电影行业社会团体的活动原则
全国性电影行业社会团体都具有独立的权利能力和行为能力的法人，可以自己的名义与其他社会活动的主体进行交往，享受权利，承担义务。但国务院广播电影电视行政部门作为全国性电影行业行政社会团体的业务主管部门，对整个电影活动进行的宏观管理和指导，目前，国务院广播电影电视行政部门对全国性电影行业社会团体的指导、管理原则是："掌握情况、依法管理、提供服务，促进发展"，指导、管理的内容是：审查电影行业社会团体成立的资格，监督、指导社会团体遵守宪法、法律和有关法规。条例规定的全国性电影行业社会团体实行自律管理，一般体现在各电影行业社会团体的章程之中，如某电影行业社会团体章程规定，本协会的宗旨是，团结全体会员，贯彻国家在电影本行业的方针、政策、法令，搞活本行业各企业，集行业之力，办行业之事，为行业服务、促进行业发展。此外，对违反协会规定经说服无效者，违犯国家政策法规受到严厉制裁者，均劝其退会，或经理事会讨论取消会籍。
第六条 国家对为电影事业发展做出显著贡献的单位和个人，给予奖励。
[释义]本条是关于奖励的规定，明确国家奖励为电影事业发展做出显著贡献的单位和个人。
奖励为电影事业发展做出显著贡献的单位和个人， |
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